前 言

财政是国家治理的基础和重要支柱,可持续的公共财政是经济社会发展的重要保障。地方政府财政可持续性是国家财政可持续性的重要组成部分。财政可持续的核心是债务可持续。近年来,中国地方政府债务增长迅速,其可持续性问题已经引发广泛关注。党的二十大报告提出要守住不发生系统性风险底线,党的二十届三中全会提出要完善政府债务管理制度,强化人大政府债务管理监督。防范化解地方政府债务风险是直接关系到宏观经济稳定以及发展和安全的重大问题。

20世纪90年代以来,地方政府开始利用城市融资平台举债,以推动城市建设和地方经济发展。2014年修正的《中华人民共和国预算法》正式赋予地方举债权并纳入预算管理,标志着地方政府举债步入法治化轨道,发行地方政府债券成为唯一合法的举债方式,此类债务被称为显性债务。但是,实践中地方政府继续通过融资平台等渠道违规举债,这些未纳入预算管理的债务被称为隐性债务。从2017年起,隐性债务问题引起中央重视,隐性债务进入强监管时代,随后采取的一系列措施包括遏制增量、开好前门、化解存量、强化问责、平台转型等。在中央统一安排下,2018年地方政府制定了5~10年的隐性债务化解方案,采取多种手段化解债务并取得了一定成效,2022年以来,广东、北京、上海等地已经完成隐性债务清零。

然而,在疫情冲击和外部环境变化背景下,由于房地产市场低迷、隐性债务底数不清、平台转型缓慢等原因,地方财政不断承压,债务风险化解和经济发展之间的矛盾开始显现。2023年7月24日,中共中央政治局会议提出要“制定实施一揽子化债方案”,基于新一轮隐性债务摸底。2024年以来,“一揽子化债方案”逐渐落地实施,目的是有效缓解地方化债压力,使地方政府“轻装上阵”,从而更好地平衡稳增长和防风险。“一揽子化债方案”主要包括:重启并扩大特殊再融资债券发行以置换隐性债务;增加6万亿元债务限额支持隐性债务置换;2024—2028年每年从新增专项债券中安排8000亿元,置换隐性债务4万亿元;2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元,仍按原合同偿还,不必提前偿还。同时,金融部门积极配合防范化解地方债务风险,指导金融机构按照市场化方式开展债务重组、置换。此外,各地加快压降融资平台数量和债务规模,分类推动融资平台改革转型。近年来,地方债务风险防范化解工作取得了阶段性成效,守住了不发生系统性风险的底线。然而,必须认识到地方政府债务风险化解工作既是攻坚战,更是持久战,未来应当继续完善防范化解隐性债务风险长效机制,探索建立同高质量发展相适应的新型政府债务管理机制。

控制地方政府债务规模和增长速度、化解债务偿付风险、增强投资项目决策科学性、提高债务资金使用效益、进一步完善债务管理制度,事关风险防范化解和发展、安全大局,因此,地方财政和债务可持续性研究具有重要的理论意义和现实意义。笔者希望以此课题研究,为健全我国地方财政可持续体制机制、提高地方债务管理水平,作出一点边际贡献。

乔　栋

2025 年1 月